U vezi sa prestankom funkcije sudije Đuranović: Pogledajte molbu upućenu Venecijanskoj komisiji koju je potpisao Spajić

Predstavnici vlasti i opozicije usaglasili su pitanja koja će premijer poslati Venecijanskoj komisiji, saznaje RTCG.

„Želim da obavijestim javnost da je usaglašen tekst pisma u kom se traži mišljenje Venecijanske komisije povodom prestanka funkcije sutkinje Ustavnog suda. Očekujemo da će VK mišljenje donijeti po hitnoj proceduri”, saopštio je ministar pravde Bojan Božović.

Zahvalio je premijeru Milojku Spajiću i parlamentarnoj većini, ambasadoru Satleru i DEU, kao i predstavniku opozicije Milošu Vukčeviću i ostalim kolegama iz opozicije na konstruktivnom pristupu i saradnji.

“Pismo će danas, nakon zvaničnog prevoda, diplomatskim putem, biti proslijeđeno Venecijanskoj komisiji”, kazao je on.

Portal BORBA objavljuje Molbu za hitno dobijanje Mišljenja sa preporukama u vezi sa prestankom funkcije sutkinje Ustavnog suda Crne Gore, Dragane Đuranović, koju je potpisao premijer Milojko Spajić.

Molbu, koja sadrži pitanja i argumente predstavnika vlasti i opozicije prenosimo u cjelosti:

– U skladu sa Sporazumom predstavnika vladajuće većine (predsjednik PES-a), g. Milojka Spajića, i predstavnikā parlamentarne opozicije u crnogorskom parlamentu (Danijel Živković – DPS, Damir Šehović – ES i Adrijan Vuksanović – HGI), potpisanim 15. 3. 2025. godine, koji dostavljamo u prilogu, podnosim zahtjev Evropskoj komisiji za demokratiju putem prava (Venecijanskoj komisiji) da, u skladu sa svojim nadležnostima, odgovori na pitanja predstavnikā vlasti i opozicije.

Imajući u vidu da predstavnici vlasti i opozicije imaju nekoliko nedoumica u vezi sa predmetnim slučajem, u nastavku pisma navodimo pitanja i ključnu argumentaciju vlasti i opozicije odvojeno. Naknadno ćemo dostavljati i priloge koji mogu pomoći u stvaranju potpune slike o problematici tumačenja navedenih normi u materijalnom i formalnom smislu.

Strane potpisnice Sporazuma će, dakle, odvojeno iznijeti argumentaciju kojom dokazuju svoje pozicije, ali i mole Venecijansku komisiju da, osim odgovora na ova pitanja, daju preporuke u cilju rješavanja eventualnih dilema koje u vezi sa ovim egzistiraju u ustavnopravnom sistemu Crne Gore.

Ukratko o argumentima i pitanjima predstavnika vlasti

Članom 154 stav 1 Ustava Crne Gore propisano je: „Predsjedniku i sudiji Ustavnog suda prestaje funkcija prije isteka vremena na koje je izabran ako to sam zatraži, kad ispuni uslove za starosnu penziju ili ako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora.“ Stavom 2 istog člana uređuju se razlozi za razrješenje sa dužnosti usljed osude za djelo koje bi sudiju Ustavnog suda činilo nedostojnim vršenja funkcije, kada dođe do trajnog gubitka sposobnosti za vršenje funkcije i ako sudija Ustavnog suda javno ispoljava svoja politička uvjerenja.

Zakonom o Ustavnom sudu propisano je da će Ustavni sud o ispunjenju uslova za starosnu penziju obavijestiti predlagača koji je tog sudiju predložio šest mjeseci prije ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, odnosno prije isteka mandata (čl. 7 st. 2).

Kako su razlozi za prestanak funkcije vezani za činjenice koje su po svojoj prirodi nesporne ili opštepoznate, tako su postupak njihovog utvrđivanja i karakter obavještenja koje Ustavni sud prosljeđuje Skupštini – deklaratornog karaktera. Lični zahtjev sudije, postojanje pravosnažne presude za krivično djelo, kao i ispunjenje uslova za starosnu penziju – ne zahtijevaju vijećanja i glasanje, utvrđivanje povezanih činjenica i slično. Riječ je o konstataciji.

Dakle, informacija iz dopisa predsjednice Ustavnog suda o godinama života i radnog staža za sve sudije Ustavnog suda, koji je dostavljen na osnovu upita predsjednice Ustavnog odbora Skupštine, bila je dovoljna Ustavnom odboru Skupštine da konstatuje nespornu činjenicu, odnosno da su nastupili uslovi propisani Zakonom o PIO.

Napominjemo da Ustavni odbor na sjednici nije cijenio postupak koji je prethodio slanju obavještenja koje je predsjednica Ustavnog suda uputila Ustavnom odboru.

Tvrdimo da je Ustavni odbor imao ne samo pravo, nego i ustavnu obavezu da ovako postupi, kao i da je u slučaju nedoumica oko primjene ovih ustavnih normi imao puno pravo da razmatra način na koje se one primjenjuju te da, shodno tome, izvede zaključke, sve u skladu sa članom 38a Poslovnika Skupštine Crne Gore.

Dakle, Ustavni odbor razmatra načelna pitanja o jedinstvenoj primjeni Ustava, što je bila nadležnost Ustavnog odbora i u ovom slučaju jer pri istoj ustavnoj normi sudijama redovnih sudova prestaje funkcija shodno primjeni Zakona o PIO.

U pogledu dosljednog tumačenja materijalne norme o prestanku mandata sudija zbog sticanja uslova za starosnu penziju, naglašavamo da je po ovom osnovu prestala funkcija za više od 100 sudija i državnih tužilaca primjenom Zakona o PIO i ,,po sili Ustava“ a da su pravila o prestanku mandata po ovom osnovu jednako uređena i za sudije Ustavnog suda. Još važnije, Ustavni odbor se u svom djelovanju vodio ranijom praksom koja se javila u slučaju prestanka mandata bivšem sudiji Ustavnog suda Dragoljubu Draškoviću, kada je na identičan način utvrđen prestanak mandata uprkos činjenici da je Ustavni sud Skupštini tada odbio da dostavi obavještenje iz člana 154 stav 3 Ustava. Upravo je tada razrađen mehanizam koji je primijenjen i slučaju sutkinje Đuranović, a tada je to naišlo na odobravanje kako parlamentarne većine, tako i opozicije, što je u konačnici legitimisano izborom novog sudije na upražnjeno mjesto sudije Dragoljuba Draškovića. Imajući u vidu raniju identičnu praksu, ne može se govoriti da je u djelovanju Ustavnog odbora u slučaju Đuranović bilo ikakve arbitrarnosti, već naprotiv, arbitrarno djelovanje se može ogledati jedino u protestu povodom ove situacije, koji je izostao u slučaju Drašković.

Na osnovu svega navedenog, predstavnici vlasti mole da nam odgovorite na sljedeće pitanje:
da li u slučaju nespornog nastupanja razloga za prestanak funkcije zbog ispunjenosti uslova za starosnu penziju, shodno članu 154 stav 1 Ustava, sudiji Ustavnog suda prestaje funkcija i onda kada Ustavni sud ne utvrdi očiglednu ispunjenost uslova za prestanak funkcije na sjednici Ustavnog suda, u skladu sa članom 154 stav 3, odnosno da li je utvrđivanje razloga za prestanak funkcije na sjednici Ustavnog suda samo deklarativnog karaktera i, s tim u vezi, da li je Ustavni odbor djelovao van okvira svojih nadležnosti kada je na osnovu dopisa predsjednice Ustavnog suda, kao odgovor na upit o godinama života i staža svih sudija, usvojio zaključak da su u slučaju sutkinje Đuranović nastupili razlozi za prestanak funkcije zbog ispunjenja uslova za starosnu penziju?

Na sjednici Ustavnog odbora predstavnici opozicije su, suprotno praksi domaćih sudova i međunarodnim standardima, smatrali da sudijama Ustavnog suda prestaje funkcija primjenom Zakona o radu, a ne Zakona o PIO, što je bio i stav pojedinih sudija Ustavnog suda (uključujući i sutkinju Đuranović), zbog čega je i nastao ovaj problem.

Međutim, podsjećamo da je, pozivajući se na međunarodne standarde i praksu međunarodnih sudova, Upravni sud Crne Gore brojnim odlukama, koje ćemo u prilogu dostaviti, izrazio stav da su u pogledu prestanka sudijske funkcije ,,uslovi za ostvarivanje prava iz korpusa penzijskog i invalidskog osiguranja pa i prava na starosnu penziju regulisani u nacionalnom zakonodavstvu Zakonom o PIO“.

Vrhovni sud Crne Gore je potvrdio odluke o prestanku sudijske funkcije kojima je verifikovan stav Upravnog suda ističući, između ostalog, da ,,sudije ne zasnivaju radni odnos, već se odlukom biraju radi obavljanja sudijske funkcije kao javne funkcije. Sudijska funkcija je javna funkcija koja se povjerava kvalifikovanim licima odlukom nadležnog državnog organa, a ne zasniva se ugovorom o radu, niti se okončava prestankom tog ugovora, te se ne radi o radnom odnosu, na što nedvosmisleno ukazuje i način izbora sudija“.

Kada je riječ o sjednici od juna prošle godine, u glasanju su učestvovale sudije koje su lično bile zainteresovane za ishod. Nije se desilo izuzimanje po osnovu principa nemo judex in sua causa, pa je Agencija za sprečavanje korupcije utvrdila konflikt interesa u slučaju jednog sudije. U krajnjem, Ustavni sud može u svom radu da ostane bez kvoruma potrebnog za odlučivanje. Da li bi u tom slučaju Skupština trebalo da suspenduje svoje ustavne nadležnosti?

Vlast počiva na međusobnoj kontroli i ravnoteži. Sve što je Ustavni odbor uradio je, po našem mišljenju, konstatacija nespornih činjenica i pokazatelj proaktivnog djelovanja sa ciljem zaštite legitimiteta i funkcionalnosti Ustavnog suda. Na taj je način sačuvao dignitet Ustava, Skupštine i, na kraju, ali ne i manje važno, samog Ustavnog suda kako ne bi u radu učestvovale sudije kojima je po sili Ustava prestala funkcija.

Ukratko o argumentima i pitanje predstavnika opozicije

„Načela ustavnosti i zakonitosti, u najširem smislu, označavaju ideju da se pravom ograniči državna vlast i ovo načelo ima pravu i političku dimenziju. Pravna dimenzija podrazumijeva nadređenost Ustava ostalim nižim pravnim aktima koji sačinjavaju pravni sistem konkretne države, dok se politička dimenzija ogleda u ograničenju vlasti političkih struktura i kontroli njihovog postupanja“ (str. 355 Komentara Ustava, autor prof. dr Mladen Vukčević – izdavač Udruženje pravnika Crne Gore). Nadalje, u Komentaru se navodi da „načelo ustavnosti može imati i različite oblike – materijalni i formalni. Ustavnost u materijalnom smislu predstavlja sadržinsku saglasnost nižih pravnih akata sa Ustavom, a formalna ustavnost podrazumijeva saglasnost nižih akata sa Ustavom u pogledu postupka njihovog donošenja“.

U predmetnom slučaju trebalo bi utvrditi da li je došlo do formalne neustavnosti – usljed činjenice da je odluka nadležnog odbora donijeta bez ispunjavanja uslova iz člana 154 stav 3 Ustava Crne Gore. Dodatno treba sagledati odredbe člana 7 stav 2 Zakona o Ustavnom sudu, kojim je propisano da Ustavni sud o ispunjenju uslova za starosnu penziju odnosno isteku mandata sudije Ustavnog suda obavještava predlagača koji je tog sudiju predložio šest mjeseci prije ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, odnosno prije isteka mandata. Postavlja se pitanje da li je postupak razrješenja jedne sutkinje Ustavnog suda Crne Gore formalno neustavan, jer nije sproveden u skladu sa odredbom člana 154 stav 3 Ustava Crne Gore.

Naime, ovaj član Ustava eksplicitno utvrđuje da „nastupanje razloga za prestanak funkcije ili razrješenje utvrđuje Ustavni sud na sjednici i tome obavještava Skupštinu“. Razlog postojanja ove odredbe je, prije svega, zaštita nezavisnosti Ustavnog suda i samih sudija Ustavnog suda od „odstrijela“ sudija koje nijesu podobne parlamentarnoj većini, što se u konkretnom slučaju sutkinje Dragane Đuranović upravo i desilo. U tom kontekstu treba sagledati dosadašnju praksu Ustavnog suda u dijelu primjene odredaba čl. 154. st. 1 i 3 Ustava Crne Gore, kako odluke Ustavnog suda koje su donijete prije (sudije Mevlida Muratović, mr Hamdija Šarkinović, dr Dragoljub Drašković, Miodrag Iličković, Miodrag Gogić), ali i poslije slučaja prestanka funkcije sutkinje Dragane Đuranović (sudija Budimir Šćepanović), kao i obavještenje Ustavnog suda upućeno predsjedniku Crne Gore, gospodinu Jakovu Milatoviću, Su. br. 996/24-2 od 25. decembra 2024. godine. Dakle, iz svega navedenog se jasno može zaključiti da je sutkinja Dragana Đuranović jedina sutkinja Ustavnog suda kojoj je za 60 godina postojanja Ustavnog suda (od nastanka) utvrđen prestanak funkcije po osnovu ispunjavanja uslova za starosnu penziju po osnovu odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. U svim drugim slučajevima to je rađeno po sili Zakona o radu, što ukazuje na diskriminatoran odnos Ustavnog odbora i parlamentarne većine prema sutkinji Dragani Đuranović. Ovakav svoj pravni stav sudije Ustavnog suda obrazlažu time što Ustavni sud nije dio pravosuđa, već poseban državni organ za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, pa se Ustavom drugačije i uređuju pitanja nadležnosti i prestanka funkcije. Tako, za razliku od funkcije sudije redovnog suda, koja, u smislu odredbi člana 121 Ustava, prestaje sticanjem uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, funkcija sudijama Ustavnog suda prestaje u smislu odredbi člana 154 Ustava, pored ostalog, sticanjem uslova za starosnu penziju. Prema tome, razlika je u tome što se prestanak funkcije sudije redovnog suda vezuje za sticanje prava, koje propisuje Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, dok se prestanak funkcije sudije Ustavnog suda ne vezuje za pravo, već za uslove koje propisuju odredbe Zakona o radu. Svakako, riječ je o pravnom stavu koji su većinski zauzele sudije Ustavnog suda i koji bi se morao poštovati od strane Skupštine i njenog Ustavnog odbora. Stoga je pravno deplasirano stavljati u istu ravan prestanak funkcije sudijama redovnih sudova, koji se uređuje članom 121 Ustava, državnim tužiocima, koji se uređuje članom 135 Ustava, i sudijama Ustavnog suda, koji se uređuje članom 154 Ustava. Takođe, ne stoji ni argument da je trebalo da sudije Ustavnog suda budu izuzete od odlučivanja prilikom zauzimanja stava da treba primjenjivati Zakon o radu shodno načelu nemo iudex in causa sua jer u Zakonu o Ustavnom sudu, koji je lex specialis zakon, ne navodi se ovakva situacija kao razlog za izuzeće sudije. Naime, član 43 Zakona o Ustavnom sudu odnosi se na slučajeve kada su sudije učesnici u postupku (kada, na primjer, sudija podnese ustavnu žalbu, pa se onda mora izuzeti kada se o njoj odlučuje), ali se striktno navedeni član ne odnosi na ovu situaciju. Sudije se ne izuzimaju od glasanja ni u situacijama kada glasaju za izbor predsjednika/ice Ustavnog suda, kao u posljednjem slučaju, prilikom izbora predsjednice Ustavnog suda Snežane Armenko.

Posebno je potrebno sagledati Odluku Ustavnog suda sa sjednice od 27. juna 2024. godine, kojom je sa 4 glasa za i 2 protiv odlučeno da za sutkinju Draganu Djuranović nijesu nastupili razlozi za prestanak funkcije jer ona nije ispunila uslove za starosnu penziju po odredbama Zakona o radu, iz čega se može zaključiti da su članovi Ustavnog odbora koji su glasali za prestanak njene funkcije svjesno, znajući za stav Ustavnog suda po kojem sudijama US prestaje funkcija po sili Zakona o radu, ipak odlučili da zaključe odnosno utvrde razlog za prestanak njene funkcije primjenjujući odredbe člana 17 stav 2 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Dakle, članovi Ustavnog odbora su, iako pojedini nijesu pravnici, preuzeli nadležnost Ustavnog suda i utvrdili razloge za prestanak funkcije jedne sutkinje Ustavnog suda primjenjujući pri tome pravo – odredbe Zakona o PIO. Nakon toga su uputili Predlog predsjedniku Skupštine da se konstatuje prestanak njenog mandata, iako to nikada nije bila nadležnost Ustavnog odbora, niti on ima zakonska ili podzakonska ovlašćenja za takvo nešto.

U tom kontekstu treba sagledati Zaključak Ustavnog odbora Skupštine Crne Gore da se konstatuje prestanak funkcije sudiji Ustavnog suda na osnovu „Obavještenja predsjednice Ustavnog suda“ i da li takva radnja ima utemeljen pravni osnov. Saglasno tome, treba utvrditi da li Odbor može „zaključiti“, odnosno umjesto Ustavnog suda utvrditi da li je neki sudija ispunio uslove za starosnu penziju, kao i da li Odbor može biti nadležan za tako nešto, dodatno uzimajući u obzir i član 38a Poslovnika o radu Skupštine Crne Gore, koji precizno navodi šta je nadležnost Ustavnog odbora i čime se on bavi. Jasno je da Ustavni odbor kao radno tijelo Skupštine ne može preuzeti nadležnost Ustavnog suda i umjesto njega utvrđivati razloge za prestanak funkcije sudijama Ustavnog suda. Riječ je o postupku utvrđivanja, a ne konstatacije, pa ne stoje navodi da Ustavni sud ne donosi odluku, već samo konstatuje i da u tom slučaju nadležnost može da preuzme Ustavni odbor kao radno tijelo Skupštine. Bez obzira na to o kakvoj vrsti odluke je riječ (konstitutivnoj, preobražajnoj, pa čak i deklarativnoj), može je donijeti samo nadležni organ koji je određen Ustavom, a to je u ovom slučaju Ustavni sud. U protivnom, odluka je formalno neustavna.

Takođe, 17. decembra 2024. godine Ustavni odbor je dostavio Predsjedniku Skupštine Predlog broj 074/24-62 da se konstatuje prestanak funkcije sutkinji Ustavnog suda Dragani Đuranović, iako Ustavni odbor nema ni zakonskih ni podzakonskih ovlašćenja i nadležnosti da predlaže prestanak funkcije sudiji US (vidjeti Predlog br. 0074/24-62 od 17. 12. 2024).

Konačno, treba sagledati i akt predsjednika Skupštine Crne Gore kojim je Ustavni sud Crne Gore obaviješten da je, u skladu sa čl. 154. Ustava Crne Gore, na VI sjednici Drugog redovnog (jesenjeg) zasijedanja Skupštine Crne Gore u 2024. godini, održanoj 17. decembra 2024. godine, konstatovao prestanak funkcije sutkinje Ustavnog suda Dragane Đuranović, zbog ispunjavanja uslova za starosnu penziju (br. 00-32-2/24-728), od 18. decembra 2024. godine.

U kontekstu svega navedenog, potpisnici Sporazuma koji pripadaju opoziciji očekuju da Venecijanska komisija utvrdi da li je prekršen član 154 stav 3 Ustava Crne Gore, odnosno da li su postupanje Ustavnog odbora Skupštine Crne Gore i Zaključak o penzionisanju (ispunjavanju uslova za starosnu penziju) sutkinje Ustavnog suda Crne Gore Dragane Đuranović formalno neustavni te da li je stoga i akt konstatacije predsjednika Skupštine Crne Gore takođe neustavan – piše u Molbi koju je potpisao Spajić.