Кисјелица: Дио Закона о слободи вјероисповијести не обезбјеђује европске стандарде

Током јавне дебате која се ових дана води у вези Закона о слободи вјероисповјести или увјерења и правном положају вјерских заједница, (Сл.лист ЦГ 74/2019) више пута је поновљена само дјелимично тачна тврдња да је Европска комисија за демократију кроз право (Венецијанска комисија) Савјета Европе дала позитивну оцјену о Нацрту овог закона у Мишљењу 953/2019 од 24.06.2019. Мишљење садржи бројне примједбе и препоруке, посебно у односу на чл. 62 и 63 Нацрта Закона, а које нису поштоване нити имплементиране у Закону о слободи вјероисповјести или увјерења и правном положају вјерских заједница у члановима 62, 63 и 64.

У Мишљењу се наводи: „…Генерално није проблематично да леx специалис прописује посебан управни судски поступак уколико материјална и процесна правила гарантују исти ниво судске заштите који постоји у грађанском поступку. Грађански судови у том случају могу да остану по страни обзиром да постоји једнака заштита у таквом управном поступку (који се у Црној Гори окончава пред Врховним судом са могућношћу уставне жалбе). Оваква једнакост мора да обухвата и материјална правила и процесну заштиту и гаранције. У овом случају измјештање ових предмета пред специјализовани суд би могло да повећа ефикасност и конзистентност одлучивања.“ (Мишљење, Дио Г Имовина вјерских заједница, став 66, на крају).

Из чл. 63 ст. 2 Закона јасно је да је потпуно изостала одредба која би гарантовала обавезу управних органа да примјењују важеће материјално право којим се уређује стицање и заштита права власништва. Органи управе и Управни суд неће, нити су икада до сада, примјењивали Закон о својинско-правним односима (Сл.лист ЦГ 19/09) у погледу расправљања о основима за стицање права власништва као што су одржај, грађење, грађење на туђем земљишту и сл. Пропуштањем да се пропише обавеза примјене Закона о својинско правним односима није испуњен циљ који је Венецијанска комисија имала у виду, а то је да се вјерским заједницама обезбиједи правна заштита по квалитету једнака оној која се постиже пред редовним судовима.

Мишљење Венецијанске комисије даље гласи: “У принципу, опште одредбе поступка како су горе описане не изазивају посебну критику. Међутим, Венецијанска комисија нема могућност да испита сваки дио законодавства који ће се примјењивати на својинска права приликом имплементације одредаба Нацрта. Прецизније, Венецијанска комисија није била у могућности да испита горепоменути закон (Закон о државном премјеру, ЗОСПО и сл., прим. а.) и праксу засновану на претпоставци власништва на основу уписа као и домете стицања некретнине кроз државину (одржај, прим.а). Евидентно је да управни и судски поступци кроз које ће се утврђивати својинска права укључујући и примјену свих других правних правила морају да буду у складу са чл. 1 Протокола 1 Конвенције и чл. 6 и 13 Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, а према интерпретацији датој од стране Европског суда за људска права у његовој досадашњој пракси.“ (Мишљење Дио Г Имовина вјерских заједница, став 67).
И даље: „Такође, следећа опажања и препоруке треба да буду истакнуте: прво, иако је Делегацији објашњено да било који докази укључујући писане доказе као и свједочења могу да буду приложени од стране вјерске заједнице у циљу доказивања ваљаног правног основа уписа, текст Нацрта не помиње који ће се стандарди доказивања примјењивати у тим поступцима. На примјер, чланови Нацрта не помињу да ли дуготрајна савјесна државина сама по себи представља доказ, (са фуснотом 25 која се позива на случај „Свети манастири против Грчке“ 09.12.1994. представка бр. 13092/87; 13984/88, у вези доказивања стицања својине одржајем, прим.а) као ни да ли упис у катастар, сам по себи, представља почетак доказа. Нацрт би, према томе, требало да пропише кључне стандарде доказивања који ће се примјењивати у управним и судским поступцима ради доказивања права својине. Власти су објасниле да ће већ постојећа правила доказивања у законима који уређују управни и грађански поступак бити коришћена приликом примјене закона. И у овом случају јасно позивање на релевантне одредбе ових закона би требало да буде прописано у Нацрту.“ (Мишљење, Дио Г Имовина вјерских заједница, став 68).

Штуре и непрецизне одредбе чланова 62 и 63 Закона и њихова будућа примјена пред органима управе не могу да обезбједе стандарде које захтјева Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода у члану 1 Протокола 1 Конвенције (право на мирно уживање имовине), члану 6 ст.1 Конвенције (право на правично суђење) и члану 13 (право на дјелотворни правни лијек) и стандарде пратеће судске праксе Европског суда за људска права, најприје због изостанка одредаба о обавези примјене Закона о својинско-правним односима и правила о терету доказивања, затим недостатка критеријума о томе који ће доказ о власништву држава морати да приложи уз захтјев за промјену уписа права власништва.

Већ сада су, прије почетка примјене Закона, лако замисливи само неки од бројних проблема са којима ће се управни орган и Управни суд суочити приликом одлучивања: да ли су одредбе Устава Књажевине Црне Горе из 1905. саме по себи довољан доказ имовинских права Државе или су потребни додатни докази као што су укњижба или тапија на име државе за ове некретнине? Даље, с обзиром на то да се територија Књажевине (касније Краљевине) разликовала од територије данашње Црне Горе, те Устав из 1905. уопште није примјењив на области које нису потпадале под њен суверенитет, да ли ће држава приликом подношења овог захтјева прилагати и географске или геодетске карте из 1905. године? Који ће се правни режим примјењивати на приморје које је било под Аустроугарском царевином?

Венецијанска комисја даље наводи: “…Даље, Комисија је обавјештена да у складу са црногорским законом жалба вјерске заједнице пред управним органом и касније пред судовима има суспензивно дејство на могућност промјене уписа власништва у катастру. Заиста, упис права власништва објекта на државу би требало да буде извршен тек након правноснажне одлуке. Формулација нацрта чл. 63 ст. 2 би требало да буде измијењена на начин да јавни орган задужен за послове катастра у року од 60 дана треба да упише не „ права прописана у ст. 1“ него „ захтјев државе за упис права својине“. (Мишљење, Дио Г Имовина вјерских заједница, став 69 на крају).

По Закону о државном премјеру и катастру, упис у катастар непокретности врши се након коначне одлуке управног органа (дакле када жалба против одлуке првостепеног органа – подручне јединице управе за некретнине више није могућа или је одбијена од стране Министарства финансија као другостепеног органа). Дакле, супротно обавјештењу које је од власти добила Венецијанска комисија, тужба Управном суду нема суспензивно дејсто, нити је то дејство прописано овим Законом.

У Мишљењу ВК даље се наводи: “Власти су објасниле да пренос својине на вјерским објектима и земљишту у принципу неће утицати на употребу тих некретнина од стране вјерских заједница. Ово је по виђењу Комисије значајна гаранција да ће вјерске заједнице моћи да обављају своје вјерске активности у складу са њиховим правом на слободу вјероисповијести. Међутим, ова гаранција не проистиче из Нацрта закона. Теоретски дакле, када јавни орган задужен за катастар упише државу као власника предметне имовине у складу са чл. 63 Нацрта, држава у извршном поступку може да поднесе захтјев за евикцију (исељење и предају, прим. а.). Венецијанска комисија ради тога предлаже да Нацрт закона изричито пропише да сама чињеница да је држава уписана као власник неких вјерских објеката неће аутоматски утицати на већ постојећа права коришћења тих објеката. Међутим, ово не би требало да утиче на право државе да пропише строга правила коришћења ових објеката у циљу очувања и заштите културног наслијеђа земље укључујући могућност да било каква измјена непокретности буде условљена дозволом власти.“ (Мишљење, Дио Г, Имовина вјерских заједница, став 70).

У усвојеном Закону о слободи вјероисповјести, баш супротно Мишљењу Комисије, у члану 64 стоји: „По правоснажности одлуке којом се врши упис права државне својине у катастар непокретности у складу са чланом 62 ст. 1 и 2 овог закона, вјерска заједница наставља са коришћењем објеката и земљишта који су предмет уписа до одлуке државног органа надлежног за одлучивање о државини, коришћењу и располагању овим објектима и земљиштем.“

У коначном, овај текст представља само дјелимичан и кратак осврт на проблеме које је Венецијанска комисија истакла у свом Мишљењу, а у односу на које су се домаће власти потпуно оглушиле. Мишљење и препоруке Венецијанске комисије и њихов третман од стране домаћих власти биће сигурно испитивани у поступцима пред Европским судом за људска права када и ако до њих дође.

Извор: Вијести, ауторка: Дарка Кисјелица, адвокатица

Придружите нам се на Вајберу и Телеграму: